东西湖区民政局

农村家园建设行动计划的基本内容和操作实务

农村“家园建设行动计划”，是我市贯彻落实科学发展观、统筹城乡协调发展、加快全面建设小康社会的重要举措，是新形势下做好“三农”工作的重要抓手，是具有武汉特色的社会主义新农村建设的具体实践和阶段性目标任务，是构建和谐东西湖的基础工作平台，是继“城市社区建设883行动计划”之后的又一项惠民工程。

一、农村“家园建设行动计划”的基本内涵

（一）农村“家园建设行动计划”的基本理念

与“城市社区建设883行动计划”一样，农村“家园建设行动计划”的基本工作理念是“亲民、务实、创新”。“亲民”理念的具体要求是，是否参加农村“家园建设行动计划”试点，由群众说了算；工作项目由群众提出，直接面向群众，贴近群众需求；创建结果以群众满意为根本标准；实行普惠制，惠及全体农村居民。“务实”理念的具体要求是，农村“家园建设行动计划”以现实条件为基础，以建制村为单位，以项目为支撑，以创建为手段，立足基层，面向群众，不搞花架子，不搞形象工程，务求取得实效。“创新”理念的具体要求是，以“家园建设行动计划”为“三农”工作新平台；整合部门的项目和资金，集中投向试点村；促进政府依法行政与村民依法自治结合互动；在坚持基本指导原则和标准的前提下，鼓励各方面在工作方式方法和建设模式上大胆创新。

（二）农村“家园建设行动计划”的基本方针

农村“家园建设行动计划”贯彻“科学和谐、城乡统筹、依靠自身、综合发展”的方针，坚持以科学和谐为目标，以城乡统筹为路径，以依靠自身为立足点，以综合发展为取向。一是通过实施“家园建设行动计划”，建设科学发展、文明和谐的乡村。在实施过程中，坚持遵循经济社会发展规律，遵循自然规律，尊重群众意愿，坚持计划实施的科学性、民主性，力求建设人与人、人与社会、人与自然和谐相处的新乡村。二是坚持城乡统筹协调发展，在总体规划、制定政策、公共投入、体制安排等方面，真正做到城乡统筹，把农业、农村、农民工作放在国民经济和社会发展全局中统筹安排。三是以依靠自身为立足点。在积极争取国家和省里支持的前提下，依靠自身，立足实际，在加大政府投入、动员社会协同共建和依靠群众自己动手等方面挖掘潜力，走内部挖潜、自我发展之路。四是以综合发展为取向。“家园建设行动计划”涵盖了物质文明、政治文明、精神文明等三个方面，涉及经济建设，政治建设、社会建设、文化建设等“四大建设”，着力围绕培植新产业、建设新乡村、塑造新农民，全面推进“四到家园”，做到“三个文明”一起抓，“四大建设”同步建，全方位建设新农村。

（三）农村“家园建设行动计划”的基本原则

一是规划先行原则。根据城市土地利用总体规划，结合卫星镇、建制镇建设规划和产业规划，认真编制各村的“四到家园”专项规划。村湾建设规划要坚持城镇化、土地集约化经营方向，在尊重农民意愿的前提下，循序渐进地推进农民新村规划和建设。

二是自愿参与原则。新农村建设的主体是农民群众，要在政府的引导下，充分发挥农民的主体作用。是否参与“家园建设行动计划”试点，建设什么项目，怎样建设项目，都充分尊重群众意愿，贴近群众需求，积极引导农民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在党和政府的领导及社会各方面的支持下建设自己的美好家园。

三是因地制宜原则。根据各地自然条件、发展水平和人文历史条件，在统一要求、严格标准的基础上，积极探索各具特色的家园建设模式。坚持一次规划，分步实施，从解决群众最急需解决的问题入手，分清轻重缓急，切实解决生产、生活、生态等方面的紧迫问题，不搞举债建设。

四是整体联动原则。要建立党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的工作机制，整合全社会的力量，尤其是要实行各级党委、政府部门的工作联动，有效整合部门的项目和资金，调动社会支持和群众参与的积极性。

五是群众公认原则。在制定规划、组织实施和长效管理的过程中，都要尊重多数村民的意愿，体现多数村民的根本利益，并把农民群众满意与否作为评判工作成效的根本标准，使群众得到实惠。

（四）农村“家园建设行动计划”的目标任务

社会主义新农村建设是一项长期的历史任务，作为新农村建设的具体实践，农村“家园建设行动计划”的阶段性目标是，用5年乃至更长时间，政府帮助农民通过自身努力，建设适宜于创业和居住的农村新社区。其具体任务是：致富门道明晰、基础设施完善、社保体系建立、社会和谐稳定等“四到家园”。

——致富门道明晰。就是推进富民措施进村，把促进农民增收致富、解决民生问题作为首要任务，全面落实“三农”政策，进一步落实促进农民增收致富的各项措施。其主要内容是，围绕“一个核心”，抓好“四个环节”，即以促进农民增收致富为核心，抓好农业和农村经济结构调整，扶持主导产业，培植龙头企业，促进农村富余劳动力转移。要全面落实“三农”政策，实施科技兴农，健全生产经营服务体系，推广农机应用，维护农资市场秩序，促进集体经济增收。

——基础设施完善。就是完善基础设施进村，做好村塆建设规划，推进“四通四改一化”和“一室一场”等十一项基础设施项目建设，即路通、水通、电通、信息通，改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式和绿化，改造和新建村民多功能活动室和多功能活动场，进一步改善农民群众的基本生产生活条件。其主要任务有：制定村塆建设规划，新建通村路、通塆路、塆内路，改造整修塘堰、干渠和机站，完善供电设施，电话、有线电视网络进村塆，改造饮用水设施，改造卫生厕所，改造牛栏猪圈，新建垃圾池，推进村塆绿化，改造或新建村级组织工作用房和村民活动用房，新建或改造村民多功能场。

——社保体系建立。就是推进社会保障进村，推进新型农村合作医疗制度，完善农村低保和五保供养制度，探索建立被征地农民的社会保障制度，逐步提高农民群众的社会保障水平。其主要创建内容有：推行新型农村合作医疗，完善低保、救助制度，完善救灾制度，落实优抚政策，完善“五保”集中供养制度，探索建立被征地农民社会保障制度。

——社会和谐稳定。就是推进和谐村塆建设，进一步加强村党组织和村委会建设，完善村务公开和民主管理制度，广泛开展精神文明创建活动，丰富农民群众文化体育生活，提高农民群众的综合素质，创造安全、文明、和谐的人居环境。其主要创建内容有：加强村级组织建设，推进村民民主管理，开展社会治安综合治理，加强医疗卫生工作，广泛开展精神文明创建活动。

二、实施农村“家园建设行动计划”的基本方法

农村“家园建设行动计划”的实施主体是广大农民群众，只有运用民主管理的方法，才能把政府的意图、专家的意见与群众的意愿有机结合起来，实现政府与群众的互动，才能尊重群众意愿，贴近群众需求，把广大农民群众的积极性、创造性激发调动起来。在实施“家园建设行动计划”的各个环节中，要贯彻民主管理的基本要求，落实村民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

（一）规划项目。“四到家园”项目采取“规划先行”、自下而上申报、自上而下审核、政府与群众共同确定的办法进行。其具体操作办法是：

1、村级组织提出项目方案。各村要在街道（乡镇）和有关部门的指导下，结合村里实际，对照全市“家园建设行动计划”指导标准，在广泛征求村民群众意见的基础上，提出“四到家园”工作项目规划方案，制定“一册、一表”，并协助规划部门做好“一图”。“一册”：涉及农户工作项目登记册，将涉及农户的各个项目逐户征求意见，由农户实事求是地申报项目，村委会负责登记造册，并由农户签字。可将政府补贴标准和款项在登记册上注明，项目完成后由农户签收。“一表”：“四到家园”工作项目任务计划分解表。这张表根据“四到家园”规划方案制定，需要明确“致富门道明晰、基础设施完善、社保体系建立和社会和谐稳定”等四个方面的具体工作项目的数量、承担工作任务的单位和责任人、完成时限等。“一图”：村塆建设规划图。这个图由区土地规划部门在实地调查、结合村级组织提出的“四到家园”规划方案的基础上完成，需要明确建制村的区域范围、产业和基础设施的空间布局等，是基础设施建设的基本依据。

村民委员会完成“一册、一表”后，将“一册、一表”报送街道（乡镇）审核。

2、街道（乡镇）综合初审。各村将“一册、一表”完成后，报街道（乡镇）专班初审。街道（乡镇）初审后，分别报区农业局、发改委、劳动保障局和文明办组织审核，审核情况报区家园办综合后，报请区领导小组审定。

3、市、区审核后下达计划。各区“四到家园”项目计划方案经区领导小组同意后，分别报市农业局、市发改委、市劳动保障局和市文明办组织复核。全市的“四到家园”项目计划方案报市领导小组批准后，分别以市家园办文件下达正式计划。

市、区各部门要深入到试点村加强对项目计划工作的指导。基础设施项目计划由市发改委负责，市建委配合。区规划部门制定的村塆建设规划方案，报市规划部门审定后执行。

（二）筹措资金。公共基础设施项目（即“四通”和“一化”项目）建设资金以政府投入为主，由市、区财政安排一定数量的财政专项资金和整合政府相关部门的涉及“家园建设行动计划”的项目资金投入解决。涉及农户的项目（如结构调整、“四改”项目、新型合作医疗等），由农户解决为主，政府给予补贴。要鼓励社会力量支持、村内致富能人参与、广大群众投工投劳。

（三）组织实施。农村“家园建设行动计划”在各区区委、区政府统一领导下，在各区领导小组具体组织领导下，由街道（乡镇、农场）和村级组织具体实施，区直相关部门负责指导和服务。

1、区委、区政府是实施农村“家园建设行动计划”的责任主体。农村“家园建设行动计划”要在区委、区政府的领导下，在区实施农村“家园建设行动计划”领导小组的具体组织领导下实施。领导小组办公室具体负责上传下达、左右协调、综合指导。各级领导小组要通过综合、协调和调度，使各个方面的工作符合“家园建设行动计划”的工作理念、基本原则和既定目标。各级领导小组下设“四到家园”四个工作专班，分别由农业、建设、劳动保障局和文明办牵头，分别负责“四到家园”的规划、指导和服务工作。市、区发改委、财政、民政局具体负责政府补助资金计划和基础设施建设计划，同时协调整合各部门涉及“家园建设行动计划”的项目和资金投入，市、区交通部门的道路建设项目、广电部门的信息网络项目在计划上进“家园建设行动计划”的项目资金总盘子，在项目、资金安排上单列。各相关部门按照“家园建设行动计划”的职责分工，分别将各部门的工作指导到村，部分工作项目由相关部门直接组织实施。

2、街道（乡镇）工（党）委、办事处（政府）是实施农村“家园建设行动计划”的直接责任主体。在实施工作中，街道（乡镇）具体负责计划、组织、协调和指导工作，负责指导各村落实年度工作计划，协调区直有关部门，指导村级组织开展实施工作。

3、村级组织应发挥“主角”作用。农村“家园建设行动计划”与广大农户密切相关，需要广泛宣传动员群众、组织依靠群众、正确引导群众。因此，村党组织、村民委员会应在实施农村“家园建设行动计划”中发挥“主角”作用，具体负责组织群众、协助政府、配合部门和反映情况等工作。一是宣传组织群众。做好宣传发动工作，将农村“家园建设行动计划”的目的意义、目标任务、具体政策和实施方法宣传到户，广泛动员群众参与“家园建设行动计划”。动员组织群众参与制定创建计划，参与制定“一图、一册、一表”；广泛组织群众参与“四到家园”的各项工作，特别是投工投劳，参与道路、塘堰、水渠、“一场”等公共设施的基础工程建设，组织群众实施“四改”项目和结构调整等工作。正确引导群众，教育引导群众既要依法行使权利，又要切实履行应尽的义务；倡导文明、健康的生活方式；克服平均主义、“等、靠、要”思想倾向，克服宗族房头观念的影响。二是协助政府。在组织群众的基础上，协助政府做好政策宣传、群众发动、年度计划申报、村塆规划、政府督办和项目评估等工作。三是配合部门。组织群众按照政府部门的指导开展工作，配合部门的公共设施的施工，协助维护现场。四是反映情况。将具体实施过程中广大群众的意见和建议、存在的困难和问题，及时向街道（乡镇）办事处（政府）反映，街道（乡镇）办事处（政府）要及时与村级组织一道，具体研究解决问题的办法。

（四）检查评估。各村按照全市的指导标准创建完成后，先在村内公示，接受群众评议。多数群众有意见的，街道（乡镇）和村级组织要根据实际情况予以完善，力求让大多数群众满意。村内公示后，由街道（乡镇、农场）向区专班申报检查评估。各区专班预评估后，申报市专班统一组织逐个村检查评估。市里评估时，把组织群众座谈、考察现场和随机访问群众结合起来进行。

三、农村“家园建设行动计划”试点工作中需要注意的几个问题

（一）坚持科学规划，把新农村建设的长期性目标与阶段性目标统一起来

社会主义新农村建设是一项长期的历史任务。贯彻落实中央的战略部署，结合实际，分阶段、有步骤、有重点地推进，是我市新农村建设的必然选择。农村“家园建设行动计划”是我市新农村建设的具体实践，是新农村建设的阶段性目标。实际工作中，我们要坚持科学规划，统筹安排，把新农村建设的长期性目标与阶段性目标统一起来，立足当前，着眼长远，通过实施“家园建设行动计划”，促进新农村建设稳步推进，促进农村协调、和谐、可持续发展。

一是在指导思想上，要坚持规划先行。要结合区域发展和本村实际，全面规划产业发展、农民增收、村塆建设、农民保障以及和谐村塆建设，使“四到家园”工作目标明确、任务具体。要坚持规划工作的科学性、民主性和超前性。要在认真调研论证的基础上，结合实际做好“四到家园”的项目计划工作，并严格按照项目计划实施，克服工作的随意性。要贯彻民主管理要求，充分听取基层组织和广大群众的意见，规划方案要经过村民代表会议讨论协商，并进行公示。要因地制宜，适度超前，体现规划的指导性。

二是把尽力而为、量力而行结合起来。要结合各个村的实际，根据现有状况和财力条件，首先要尽力而为，在组织和动员群众方面下功夫，创造条件尽力实施“四到家园”的各个工作项目。同时要量力而行，在资金有限的情况下，尽力解决群众急需解决的问题。要把动员群众与引导群众结合起来，缺什么补什么，已有的项目不搞推倒重来，避免盲目求大、求新、求洋，脱离实际，引导群众克服平均主义的观念影响。要坚持“四不”要求，不准乡和村举债，不准乡和村为举债担保，不准向社会集资和摊派，动员群众不准强迫命令。

三是在实际工作中，要坚持基础设施项目建设指导原则。坚持公共基础设施建设项目重点向新规划建设的中心村、城镇所在和周边的村以及规模较大的村塆倾斜；对于具有一定规模、因建设需要、规划要搬（拆）迁而暂不实施的村塆，只解决急需的基本问题，原则上不安排大的投入；对于规模过小或村民散居的自然村塆和村民居住点，积极规划搬迁相对集中，对暂时不能搬迁的，只按急需选择性地实施基础设施项目建设。

（二）坚持农民主体地位，把政府依法行政与村民依法自治统一起来

“家园建设行动计划”是在政府引导下的群众性实践活动，只有一切为了群众，一切依靠群众，把解决群众最关心、最直接、最现实的问题作为“家园建设行动计划”的出发点和落脚点，坚持农民主体地位，尊重群众意愿，体现群众利益，才能得到广大群众的拥护和支持，把群众有效地组织和动员起来，把广大群众的积极性调动起来。为此，实际工作中，要把政府意图与群众意愿有机统一起来，把政府依法行政与群众依法自治统一起来，把政府倡导和推进的“家园建设行动计划”，变成群众的自觉行动。

一是政府依法行政。各级政府部门要贯彻“以人为本”的思想和“家园建设行动计划”的“亲民、务实”理念，坚持转变政府职能，转变工作作风，面向基层，服务群众，把部门工作指导和服务到村。在规划、建设、指导的各个环节，切实依法行政，充分听取村级组织和群众的意见，体现大多数群众的利益。政府工作人员要树立“民本”观念，增强民主法制意识，善于运用说服、教育、引导和示范的方法做好群众工作，反对一切形式的官僚主义、长官意识和强迫命令。要正确引导群众处理好整体利益与局部利益、当前利益与长远利益、国家利益与个人利益的关系，既尊重多数群众的意愿，体现大多数群众的利益，又不简单迎合个别或少数群众的不合理要求，力求使大多数群众满意。

二是村民依法自治。要在“家园建设行动计划”试点工作中，全面落实村民民主管理的“四权”。第一，落实村民群众的知情权。要运用宣传单、村民代表会议和“村务一日谈”、“村情恳谈会”等形式，将“家园计划”的建设内容、实施方法、主要政策等原原本本交给群众，将项目实施进展情况告示群众。第二，要落实村民群众的决策权。是否参加试点，建设什么项目、怎样建设项目，都要交由村民会议或者村民代表会议讨论，实行民主协商或者民主决策。第三，要落实村民群众的参与权。村委会要组织村民全过程参与，跟踪了解工程进度，监督工程质量。对于公共项目，村委会配合施工队做好有关现场的协调工作；需要群众投工投劳的项目，村委会直接引导组织群众在自愿的基础上投工投劳。对于涉及农户的项目，村委会在街道（乡镇）指导下，发动、鼓励群众投工投劳和投入，组织村民具体实施。基础设施项目建成后，努力探索多种有效形式，动员组织群众参与基础设施项目和村塆环境的管理。第四，要落实村民群众的监督权。除规划方案和各个工作项目要在村内公示外，凡涉及“家园计划”的政府补助资金、社会单位和致富能人捐助资金（物资），以及群众投工投劳出资的使用情况，都须在村内公开，接受群众监督。

三是探索政府依法行政与村民依法自治的结合互动。“家园建设行动计划”中，政府的主要职责是规划、引导和公共投入，依照法律法规的规定行使行政职权，同时政府的行为与广大村民群众的利益密切相关，因此政府在依法行政的过程中，尤其在规划和公共项目投入的过程中，有必要用民主协商的办法，在听取群众意见的基础上进行决策，以使政府的决策更体现群众利益。村民群众是“家园建设行动计划”的实施主体，在试点工作中应发挥主人翁作用，不仅在以政府为主的工作项目实施过程中有知情权、参与权、监督权，而且要在以群众为主的项目实施过程中要有决策权。比如在“四改”、结构调整等项目实施过程中要有决策权。要积极探索民主协商与民主决策的范围和有效形式，把政府依法行政与村民依法自治结合起来，并要使两者有效地互动，以调动群众的积极性。

（三）坚持综合发展，把全面推进与重点突破统一起来

“家园建设行动计划”是一项综合性工作，要以农民增收致富为核心，以农民生产生活条件改善为基础，以城乡和谐发展为目标，以建立社保体系和加强农村基层组织建设为保证，全面推进“四到家园”。一方面，要坚持综合发展的方针，按照“四到家园”的总体要求，全面推进“四到家园”，不可把“家园建设行动计划”片面理解成“建房子计划”、“修路计划”，并要在实践中坚持“四到家园”不变调、不走样，力求通过创建促变化，通过变化聚民心。另一方面，由于各村的现实基础和工作条件的不同，决定了在全面推进“四到家园”的过程中，结合实际、重点突破的必要性。要在全面推进“四到家园”的总体要求下，根据各村的实际和群众愿望，对照“四到家园”的指导标准，着力解决群众关心的热点、难点问题，抓好重点突破，促进“四到家园”全面协调发展。

（四）坚持实事求是，把坚持标准与分类指导统一起来

“家园建设行动计划”是一项系统工程，同时也是一项全新的工作。没有明确的目标和工作标准，工作就没有方向；各地情况的差异，又需要在坚持目标和基本标准的前提下，因地制宜，分类指导，鼓励探索和创新。实际工作中，要把坚持标准与分类指导统一起来。一方面，要坚持标准，按照《农村“家园建设行动计划”试点工作指导标准》开展试点，并努力达到标准，注意借鉴和吸收去年试点工作中的经验，避免过去工作中的不足；另一方面，要根据各村的具体情况，突出特色，在结构调整上抓好“一村一品”、“数村一品”，在村塆改造建设上紧扣自然、田园和生态主题，严格按基础设施项目建设计划实施改造和建设，同时注意基础设施项目的选址、风向等细节问题，比如公厕、牛栏、猪圈、垃圾池、公共垃圾场要建在避闲地，注意风向，并与饮用水源、池塘保持一定距离，以防污染；村内不宜过多硬化路面，村塆内电线、电话线、网络线等管线铺设要统一规划；提倡多种树、不种草、不简单模仿城市修建花坛，坚决杜绝建村塆牌楼、纪念碑塔。

2008-07-28

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